Introducción
La Ley 24/2015, de 29 de julio, orientada a afrontar la emergencia habitacional y la pobreza energética en Catalunya, ha suscitado desde su aprobación un debate profundo dado su enfoque en medidas que, directa o indirectamente, afectan al procedimiento judicial en España, así como al derecho de la vivienda, enfrentado con el derecho a la propiedad.
El conflicto principal se ha centrado siempre en la distribución de competencias que la Constitución Española reserva al Estado en virtud del artículo 149.1.6ª, que le otorga la competencia exclusiva en “legislación procesal, sin perjuicio de las especialidades necesarias derivadas del derecho sustantivo autonómico”. Así, una comunidad autónoma, incluyendo Cataluña, no dispone de potestad para dictar normativas procesales. Sin embargo, la Ley 24/2015 impone obligaciones previas que el acreedor debe cumplir antes de interponer demandas de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago. Estas obligaciones conllevan consecuencias directas para los demandantes en los casos en que no se cumplan las condiciones establecidas.
Las sucesivas modificaciones legislativas introducidas únicamente han aumentado la discusión, de tal forma que la Ley ha sufrido dos recursos de inconstitucionalidad, para sus distintas versiones.
La norma no solo afecta a las implicaciones procesales que prevé la Ley en el ámbito de la vivienda, sino que también regula elementos de derecho civil, especialmente aquellos que afectan a las bases de obligaciones contractuales, competencia que el artículo 149.1.8ª reserva exclusivamente al Estado. Además, la Ley impone sanciones de tipo económico derivadas del incumplimiento de la oferta de alquiler social, transfiriendo incluso esta responsabilidad al futuro adquirente del inmueble.
En este contexto, el Tribunal Constitucional ha dictado la Sentencia nº 120/2024 de 8 de octubre, fallando favorablemente de forma parcial al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo Popular del Congreso contra la Ley 1/2022 (que da forma a la última versión de la Ley 24/2015).
La sentencia afecta a tres ámbitos diferenciados
Inconstitucionalidad por vulneración del artículo 149.1.6º CE
En primer lugar declara la sentencia la inconstitucionalidad de un grupo de normas, por carecer de competencia en legislación procesal.
Es destacable en primer lugar que no se ha atacado en el recurso el artículo 5.2 de la Ley 24/2015, que establece la obligatoriedad del alquiler social en el caso de ejecuciones hipotecarias o impagos de alquiler.
Dicha obligación no ha sido revisada en esta sentencia y ha resistido previos recursos de inconstitucionalidad. Sin embargo, el artículo 1.3 de la Ley 1/2022 añadía que la falta de oferta de alquiler social constituye un incumplimiento de la función social de la vivienda, con consecuencias punitivas y fiscales. El Tribunal Constitucional considera que esta declaración contraviene la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal.
Se ha declarado inconstitucional también el artículo 12 de la Ley 1/2022, que añade una disposición adicional a la ley 24/2015 que exige la suspensión de los procedimientos judiciales en los que no conste el ofrecimiento de alquiler social, extralimitando el ámbito competencial de la Generalitat.
Además, la disposición transitoria de la Ley 1/2022, que aplica estas obligaciones a procedimientos judiciales en curso, incurre en una retroactividad inconstitucional al intervenir directamente en el proceso civil.
2) Inconstitucionalidad por vulneración del artículo 149.1.8º CE.
En segundo lugar, declara la sentencia la inconstitucionalidad de otro grupo de normas, por carecer de competencia en legislación civil, conforme al art. 148.1.8º CE.
Son normas que, según el Tribunal Constitucional, invaden el ámbito de las obligaciones contractuales, cuya regulación corresponde al Estado.
Determina así la inconstitucionalidad de:
- Artículo 11 de la Ley 1/2022, que concede a los arrendatarios el derecho a renovar el contrato de alquiler social por una vez si mantienen su situación de exclusión social.
- 12 de la ley 1/2022, que introduce la Disposición adicional primera en la Ley 24/15, que determina la obligación de ofrecer alquiler social en situaciones de “precario” y por expiración del plazo de contratos de arrendamiento.
- El mismo Art. 12, en cuanto a la duración mínima de los contratos de alquiler social.
- Disposición transitoria de la Ley 1/2022, que con carácter retroactivo obliga a ofrecer y renovar alquiler social en procedimientos ya iniciados incluso antes de la entrada en vigor de la ley.
El Tribunal Constitucional interpreta estas normas como una modificación encubierta de la LAU, al prolongar los plazos mínimos más allá de los previstos en la legislación estatal y al establecer un derecho de renovación no contemplado en la normativa estatal.
3) Procedimiento sancionador.
La STC 120/2024 finalmente declara la inconstitucionalidad de ciertos aspectos del procedimiento sancionador previsto en la Ley 1/2022, particularmente en relación con el principio de responsabilidad y culpabilidad, según el artículo 25 de la Constitución Española. En concreto:
- Artículo 7 de la Ley 1/2022: Este artículo añade un apartado al artículo 126 de la Ley 18/2007, estableciendo que, en caso de transmisión de una vivienda a una persona jurídica, esta debe subrogarse en la posición del anterior propietario en cuanto a las consecuencias derivadas del incumplimiento de la función social de la propiedad. Esta obligación se aplica independientemente del momento en que se haya producido la desocupación de la vivienda.
- Vulneración del Principio de Culpabilidad: El Tribunal Constitucional encuentra que este precepto vulnera el principio de culpabilidad recogido en el artículo 25 CE. Este principio exige que las sanciones se basen en la conducta del propio sancionado y no en una responsabilidad objetiva o por hecho ajeno. La subrogación de responsabilidades al nuevo propietario por hechos previos de un tercero, en este caso el propietario anterior, se considera contraria a dicho principio.
- Consecuencias de la Inconstitucionalidad: La sentencia establece que el nuevo propietario no puede ser sancionado por el incumplimiento de la función social de la vivienda si este incumplimiento se produjo bajo la titularidad de un propietario anterior. Además, se establece que la sanción por incumplimiento de esta función social debe estar fundamentada en una responsabilidad individual y no en una transmisión automática de dicha responsabilidad a un tercero.
Por tanto, el Tribunal concluye que la norma en cuestión debe ser anulada, ya que impone una responsabilidad sancionadora de manera incompatible con el principio constitucional de responsabilidad personal.
La consecuencia directa es que deberían decaer todas las sanciones interpuestas por esta infracción.
RESUMEN
¿Qué implicaciones prácticas tiene la sentencia del Tribunal Constitucional en cuanto al alquiler social? ¿Cuáles son los derechos y obligaciones de un propietario o arrendador ante una demanda de ejecución hipotecaria o de desahucio?
En primer lugar, persiste la obligación sustantiva (pero no procesal) de ofrecer un alquiler social antes de interponer la demanda, pero únicamente en los casos previstos en el art. 5 de la Ley 24/15, esto es, en ejecuciones hipotecarias e impagos de alquiler, pero no en su disposición adicional, que son los casos de precarios y expiración del plazo de arrendamiento. Pero no constituye un requisito procesal que suspenda el proceso judicial (aunque, de hecho, de facto esto ya era asi). Asimismo, no puede interpretarse su incumplimiento como una infracción de la función social de la propiedad que acarree consecuencias punitivas adicionales.
Además, esta obligación no puede extenderse a otros desahucios ni a ejecuciones de deudas no hipotecarias. En cuanto a la duración y prórroga del alquiler social, estas deberán regirse por la LAU, sin las ampliaciones que pretendía la Ley 1/2022.
Para procedimientos sancionadores en curso o incluso finalizados, se establece la posibilidad de anulación en los casos en que se haya declarado inconstitucional la responsabilidad del nuevo propietario por hechos previos a la adquisición. Esto es, en los casos de responsabilidad derivada en la condición de nuevo adquirente, y en los casos de no haber ofrecimiento de alquiler social en casos de precario o expiración del plazo de contrato de arrendamiento.